Cuando se apaga el "modelo de venta de tierras": Sin impuestos locales propios, ¿con qué van a "invertir en la gente" los gobiernos locales en China?

Al observar la actual transición económica de China, muchos analistas internacionales se topan con una aparente contradicción: por un lado, las políticas del gobierno central enfatizan constantemente la necesidad de desplazar el foco del desarrollo hacia "invertir en la gente" (touzi yu ren / 投资于人) —mejorando los servicios públicos, fortaleciendo la seguridad social y estimulando el consumo interno—; por otro lado, numerosos gobiernos locales pasan apuros incluso para financiar sus operaciones diarias, dando pie a noticias sobre la suspensión de líneas de autobús, multas arbitrarias o la recaudación agresiva de impuestos atrasados a empresas.

La gente no puede evitar preguntarse: Cuando la "finanza de la tierra" (tudi caizheng, el modelo fiscal basado en la venta de suelo urbano) que sostuvo la urbanización china durante 20 años llega a su fin, ¿cómo mantendrán los gobiernos locales su funcionamiento básico? Y, sobre todo, ¿de dónde sacarán dinero para "invertir en la gente"?

Para comprender el dilema macroeconómico actual de China, no basta con escuchar los lemas oficiales; es necesario desglosar la contabilidad real de ingresos y gastos de los gobiernos locales.

1. Los últimos 20 años: Un gobierno local que no actuaba como "servidor público", sino como una "superbanca de inversión"

Para entender la incómoda situación actual, primero hay que comprender la lógica del pasado.

En el marco de la economía política occidental, la función principal de un gobierno local es proveer bienes públicos (policía, carreteras, educación básica), financiándose principalmente mediante el impuesto predial (Property Tax) o impuestos locales a las ventas pagados por los residentes. Sin embargo, en la China de las últimas dos décadas, la lógica operativa de las autoridades locales fue totalmente distinta: funcionaban más bien como una "gigantesca banca de inversión" o una "empresa promotora pública" orientada a maximizar beneficios.

Al monopolizar el mercado primario de suelo, los gobiernos locales ofrecían terrenos industriales a precios muy bajos (e incluso gratuitos) para atraer inversión, mientras vendían los terrenos residenciales y comerciales a precios elevados a las promotoras inmobiliarias. Los enormes ingresos generados por estas ventas (las llamadas "tarifas de concesión de tierras"), sumados a la financiación bancaria obtenida a través de las Vehículos de Financiación de Gobiernos Locales (Chengtou / LGFVs) respaldadas por dichos terrenos, se convirtieron en el motor del desarrollo urbano.

Bajo este modelo, el gobierno local no dependía de cobrar impuestos directos a empresas o ciudadanos para funcionar, sino de los "rendimientos de sus activos". Al comportarse como un "negocio", su lógica interna buscaba expandir activos, aumentar el apalancamiento y maximizar el PIB. Los derechos laborales, los aportes a la seguridad social e incluso la red de protección social eran vistos, en esa época de alto crecimiento, como costes que debían "minimizarse al máximo" para atraer inversión.

2. El problema aritmético: Un vacío fiscal tras el colapso de los ingresos por venta de suelo

Hoy, este juego de crecimiento en espiral se ha quedado sin piso. Con el enfriamiento del mercado inmobiliario, los ingresos por venta de tierras de los gobiernos locales se han desplomado drásticamente. Pero el meollo del problema no radica solo en que "se venda menos tierra", sino en la falta de impuestos locales principales que puedan sustituir esta fuente de ingresos.

En un sistema fiscal estándar, las alternativas lógicas serían:

1. Impuesto predial (Property Tax): El impuesto local propio más ideal. Sin embargo, en un momento delicado donde los balances de los hogares están resentidos y se busca estabilizar los precios de la vivienda, implantarlo entraña el riesgo de desatar ventas masivas de pánico, resultando casi inviable a corto plazo.
2. Impuesto local al consumo: En China, el impuesto al consumo se cobra principalmente en la fase de producción y se destina en su gran mayoría al gobierno central, por lo que los gobiernos locales no pueden beneficiarse directamente del dinamismo del comercio minorista como lo hacen los estados en EE. UU.
3. Impuesto sobre la renta de las empresas e IVA: Con una demanda agregada macroeconómica débil, la base imponible crece a un ritmo lento.

Esto genera un "vacío fiscal" sumamente peligroso: los ingresos por venta de tierras han colapsado, no se han creado nuevas fuentes de ingresos tributarios y los gobiernos locales siguen arrastrando la pesada carga de los intereses de las deudas acumuladas en los últimos años.

Actualmente, el gobierno central logra mantener el mínimo vital para "garantizar el bienestar básico, los salarios y el funcionamiento" (san bao / 三保) mediante "transferencias fiscales" (redistribuyendo impuestos centrales a las provincias) y "canjes de deuda" (emitiendo bonos soberanos de bajo interés para liquidar la deuda oculta de alto interés de las localidades). Sin embargo, este soporte financiero funciona únicamente como un soporte vital básico: resulta totalmente insuficiente para proveer los billones de yuanes adicionales que exigiría una "inversión en las personas" a gran escala.

3. Distorsiones institucionales: Cuando "invertir en la gente" choca con la "ansiedad de supervivencia"

Si se exige a los gobiernos locales transformarse en un "gobierno orientado al servicio" e "invertir en la gente" sin realizar reformas fiscales complementarias, es muy probable que se generen perversiones e incentivos perversos.

Al carecer de fuentes de ingresos estables y verse asfixiados por pagos obligatorios y deudas, los gobiernos locales tienden a recurrir a medidas desesperadas e irracionales para sobrevivir:

• Aumento agresivo de ingresos no tributarios: Incremento de tasas administrativas y endurecimiento de multas de tráfico o medioambientales (el llamado aumento de los "ingresos por sanciones") para cubrir el déficit.
• Presión sobre los agentes microeconómicos: Auditorías fiscales retrospectivas a empresas locales o cobros transfronterizos de impuestos atrasados, lo que acaba destruyendo el entorno empresarial local.
• Transferencia de costes de servicios públicos: Privatización o comercialización de instituciones públicas como hospitales y escuelas (que deberían ser subsidiadas por el Estado), aumentando indirectamente la carga en salud y educación para la ciudadanía común.

Estas distorsiones van precisamente en la dirección opuesta al objetivo de "invertir en la gente" y "reducir el ahorro preventivo de los hogares". Cuando las familias temen un deterioro de los servicios públicos y las empresas perciben un clima de negocios hostil, la reacción lógica es recortar aún más el consumo y aumentar el ahorro, intensificando las presiones deflacionarias en la economía.

4. La solución: Reestructurar el "motor físico" de las finanzas entre el gobierno central y los locales

Promover a ciegas la transición hacia un "gobierno de servicios" no pasa de ser un eslogan sin coste. Para que "invertir en la gente" sea una realidad, China debe acometer una profunda reestructuración de su sistema fiscal central-local. No se trata simplemente de que las autoridades locales "cambien de mentalidad", sino de una reconstrucción institucional a nivel estructural:

1. Asunción de competencias por parte del gobierno central (responsabilidad del gasto): Dado que las localidades carecen de fondos, los gastos sociales de carácter interregional y de bienestar prioritario —como pensiones, sanidad y educación básica— deben ser asumidos directamente por las finanzas centrales, aliviando la carga de los gobiernos locales.
2. Redistribución de las cuotas tributarias compartidas: Trasladar el cobro del impuesto al consumo hacia el punto de venta final y ceder gradualmente esta recaudación a las regiones, incentivando a los gobiernos locales a pasar de la "competencia por atraer fábricas e inversión" a la "mejora del entorno de consumo y la atracción de consumidores".
3. Tolerar un mayor déficit del gobierno central: En un periodo de contracción de los balances locales, el gobierno central —que goza de la mayor solvencia crediticia— debe emitir deuda para inyectar capital directamente a los hogares (por ejemplo, mediante subsidios por natalidad o el fortalecimiento de la renta mínima) actuando como el "consumidor de último recurso" de la sociedad.

Conclusión

La clave para entender la próxima etapa de la economía china no está en escuchar cuántos nuevos conceptos sobre "bienestar social" o "tecnología" pronuncian los funcionarios locales, sino en observar cómo recalculan sus cuentas el gobierno central y los locales.

Sin una reestructuración del sistema fiscal, las autoridades locales seguirán siendo "bestias acorraladas" e irremisiblemente atadas a sus deudas, siendo incapaces de evolucionar por sí mismas hacia un cálido "gobierno de servicios". Solo solucionando institucionalmente el vacío de los impuestos locales propios y redefiniendo las arcas presupuestarias entre el centro y las regiones, China podrá dar el salto histórico de un modelo "impulsado por la tierra" a uno "centrado en las personas".